LA INCLUSIÓN EN LA EDUCACIÓN ES ANTE TODO UN PROCESO

La inclusión es para todos sin excepción. Se suele asociar la educación inclusiva a las necesidades de las personas con discapacidades y la relación entre la educación general y la educación especial. A partir de los años 1990, la lucha de las personas con discapacidades ha moldeado la perspectiva mundial de la inclusión en el campo educativo, conduciendo al reconocimiento del derecho a una educación inclusiva, consagrado en el artículo 24 de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (2006). Sin embargo, tal como lo reconoce en 2016 la Observación General n.º 4 sobre dicho artículo, la inclusión tiene un alcance más amplio. Los mismos mecanismos excluyen no solo a las personas con discapacidad, sino también a otras, a causa de factores como el género, la edad, el lugar donde se encuentran, la pobreza, la discapacidad, el origen étnico, la pertenencia a pueblos indígenas, la lengua, la religión, la migración o la situación de desplazamiento, la orientación sexual o la expresión de identidad de género, el encarcelamiento, las creencias y actitudes. El sistema y el contexto no toman en cuenta la diversidad y multiplicidad de necesidades. La sociedad y la cultura determinan reglas, definen la normalidad y perciben la diferencia como una anomalía. El concepto de necesidades especiales debería ser reemplazado por el concepto de obstáculos a la
participación y el aprendizaje.

La inclusión es un proceso. La educación inclusiva es un proceso que contribuye a alcanzar el objetivo de inclusión social. Para definir lo que es una educación equitativa es preciso establecer una distinción entre “igualdad” y “equidad”. La igualdad es un estado de cosas (qué): un resultado que puede observarse en insumos, productos o resultados. La equidad es un proceso (cómo): las acciones que apuntan a garantizar la igualdad. Resulta más complicado definir la educación inclusiva porque los procesos y los resultados se combinan. Este informe propugna que se entienda la inclusión como un proceso: medidas que aceptan la diversidad y crean un sentimiento de pertenencia, arraigadas en la creencia que cada persona es valiosa, tiene potencial y debe ser respetada, independientemente de su origen, capacidad o identidad. No obstante ello, la inclusión es también un estado de cosas, un resultado; la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y la Observación General n.º 4 no la definieron con precisión, probablemente porque había opiniones divergentes acerca de lo que debería ser el resultado.

LA INCLUSIÓN EN LA EDUCACIÓN COMO RESULTADO: EMPEZAR POR LA EDUCACIÓN PARA TODOS

La pobreza y la desigualdad son limitaciones importantes. A pesar de los progresos realizados en la reducción de la pobreza extrema, especialmente en Asia, esta afecta a uno de cada diez adultos y a dos de cada diez niños, y a cinco de cada diez en el África Subsahariana. La desigualdad de ingresos está aumentando en algunas regiones del mundo o, si disminuye, sigue siendo inaceptablemente alta entre los países y dentro de ellos. Los principales resultados en materia de desarrollo humano también se distribuyen de manera desigual. En 30 países de ingresos bajos
y medianos, el 41% de los niños menores de cinco años pertenecientes al 20% más pobre de los hogares estaban malnutridos, es decir más del doble de la tasa de los pertenecientes al 20% más rico, lo que menoscababa considerablemente sus oportunidades de beneficiarse de la educación.

Los progresos en la participación a la educación están estancados. Se estima que 258 millones de niños, adolescentes y jóvenes, es decir el 17% del total, no van a la escuela (figura 2). Se observan considerables disparidades debidas a la riqueza en las tasas de asistencia: en 65 países de ingresos bajos y medianos, la diferencia media en las tasas de asistencia entre el 20% más pobre y el 20% más rico de los hogares era de 9 puntos porcentuales para los niños en edad de asistir a la escuela primaria, 13 para los adolescentes en edad de concurrir al primer ciclo de secundaria y 27 para los jóvenes en edad de asistir al segundo ciclo de secundaria. Dado que los más pobres tienen más probabilidades de repetir cursos y abandonar la escuela antes de tiempo, se observan diferencias relacionadas con la riqueza aún mayores en las tasas de terminación de los estudios: 30 puntos porcentuales en la educación primaria, 45 en el primer ciclo de secundaria y 40 en el segundo ciclo de secundaria.

La pobreza incide en la asistencia, la finalización y las oportunidades de aprendizaje. En todas las regiones, con excepción de Europa y América del Norte, por cada 100 adolescentes del 20% de hogares más ricos, 87 del 20% más pobre concurrieron al primer ciclo de secundaria y 37 lo terminaron. De estos últimos, por cada 100 adolescentes del 20% de hogares más ricos, cerca de 50 alcanzaron un nivel mínimo de competencia en lectura y matemáticas (figura 3).

A menudo, las desventajas están interrelacionadas. Aquellos que tienen más probabilidades de ser excluidos de la educación también se encuentran en desventaja a causa de la lengua, el lugar donde viven, el género y el origen étnico. En 27 o más países para los que se dispone de datos, prácticamente ninguna joven pobre de zonas rurales terminaba el segundo ciclo de secundaria.

LOS RESULTADOS DE LA INCLUSIÓN EN LA EDUCACIÓN PUEDEN SER DIFÍCILES DE DEFINIR, PERO SON REALES Y NO ILUSORIOS

Si bien el acceso universal a la educación es una condición necesaria para la inclusión, hay menos consenso sobre lo que significa una inclusión lograda en la educación de alumnos con discapacidades y otros grupos desprotegidos que corren el riesgo de ser excluidos.

La inclusión de los alumnos con discapacidad no se limita a colocarlos en las escuelas. La atención prestada por la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD) a la colocación en escuelas marcó una ruptura no solo con la tendencia histórica a excluir de la educación a los niños con discapacidades o a segregarlos en escuelas especiales, sino también con la práctica de ponerlos en clases separadas durante mucho tiempo o la mayor parte de él. La inclusión, sin embargo, implica muchos más cambios en el apoyo y el sistema de valores de la escuela. La CDPD no adujo que las escuelas especiales violasen la Convención, pero informes recientes del Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad apuntan cada vez más en esa dirección. La CDPD dio carta blanca a los gobiernos con respecto a las modalidades de la educación inclusiva, reconociendo implícitamente los obstáculos que se oponen a una inclusión plena. Si bien deberían señalarse las prácticas de exclusión de muchos gobiernos que contravienen los compromisos asumidos en virtud de la CDPD, también deberían reconocerse los límites de la flexibilidad de las escuelas y los sistemas educativos generales.

La educación inclusiva atiende a objetivos múltiples. Existe una tensión potencial entre los objetivos deseables de potenciar la interacción con los demás (todos los niños bajo un mismo techo) y realizar plenamente el potencial de aprendizaje (dondequiera que los alumnos aprendan mejor). Otras consideraciones son la rapidez con que los sistemas pueden avanzar hacia el ideal y lo que sucede durante la transición, y el equilibrio entre la identificación temprana de las necesidades y el riesgo de etiquetado y estigmatización.

La búsqueda simultánea de diferentes objetivos puede resultar complementaria o conflictiva. En materia de inclusión, los encargados de la formulación de políticas, los legisladores y los educadores se enfrentan a cuestiones delicadas y específicas a los distintos contextos. Deben ser conscientes de la oposición de quienes defienden la segregación de la enseñanza, pero también de la posible insostenibilidad de un cambio rápido, que puede resultar contrario al bienestar de aquellos a los que se quiere beneficiar. Incluir a los niños con discapacidad en escuelas ordinarias que no están preparadas ni apoyadas y no son responsables de lograr la inclusión puede intensificar las experiencias de exclusión y provocar reacciones contrarias a la inclusividad de las escuelas y sistemas educativos.

La inclusión total puede entrañar aspectos negativos. En algunos contextos, la inclusión puede reforzar involuntariamente la presión para amoldarse al modelo dominante. Las identidades, prácticas, lenguas y creencias propias de un grupo pueden verse desvalorizadas, amenazadas o erradicadas, menoscabando así el sentimiento de pertenencia. Se reconoce cada vez más el derecho de un grupo a preservar su cultura y el derecho a la autodeterminación y la auto-representación. La resistencia a la inclusión puede deberse a prejuicios, pero también al reconocimiento de que solo se puede conservar la identidad y alcanzar el empoderamiento si una minoría es mayoría en una zona determinada. En lugar de lograr una participación social positiva, en algunas circunstancias las políticas de inclusión pueden exacerbar la exclusión social. El contacto con la mayoría puede reforzar los prejuicios dominantes, intensificando la desventaja de las minorías. Una asistencia focalizada también puede dar lugar a estigmatización, etiquetado o formas de inclusión no deseadas.

La resolución de los dilemas requiere una participación significativa. La educación inclusiva debe basarse en el diálogo, la participación y la apertura. Si bien los encargados de la formulación de políticas y los educadores no deben descartar el ideal de inclusión a largo plazo, desviarse de él ni hacer concesiones, tampoco deben pasar por alto las necesidades y preferencias de las personas concernidas. Los principios y los derechos humanos fundamentales proporcionan una orientación moral y política para las decisiones a tomar en materia de educación, pero la realización del ideal de inclusión no es algo baladí. Un apoyo suficientemente diferenciado e individualizado requiere perseverancia, resiliencia y una perspectiva a largo plazo. No puede cambiarse fácilmente por decreto el concepto de un sistema educativo que conviene a algunos niños y obliga a otros a adaptarse. Es preciso poner en tela de juicio actitudes y mentalidades predominantes. Como la educación inclusiva puede resultar insoluble, incluso con la mejor voluntad y el mayor compromiso, algunos propugnan que se limiten sus ambiciones, pero la única forma de avanzar es identificar los obstáculos y derribarlos.

La inclusión aporta beneficios. Una educación inclusiva planificada e impartida de forma cuidadosa puede mejorar los logros académicos, el desarrollo social y emocional, la autoestima y la aceptación de los compañeros. La inclusión de educandos diversos en aulas y escuelas ordinarias puede prevenir la estigmatización, los estereotipos, la discriminación y la alienación. También se pueden obtener economías de eficiencia si se eliminan estructuras educativas paralelas y se utilizan los recursos de manera más eficaz en un único sistema general inclusivo. Sin embargo, la justificación económica de la educación inclusiva, si bien es útil para la planificación, no es suficiente. Pocos sistemas se acercan suficientemente al ideal como para permitir una estimación del costo total, y los beneficios son difíciles de cuantificar, ya que se extienden a lo largo de generaciones.

La inclusión es un imperativo moral. Debatir acerca de los beneficios de la educación inclusiva es como debatir acerca de los beneficios de los derechos humanos. La inclusión es una condición indispensable para construir sociedades sostenibles. Es una condición indispensable para la educación en y para una democracia basada en la justicia y la equidad. Brinda un marco sistemático para eliminar barreras, de conformidad con el principio “cada educando cuenta y cuenta por igual”. Contrarresta asimismo las tendencias de los sistemas educativos a permitir excepciones y exclusiones, como por ejemplo cuando se evalúa a las escuelas en base a una sola dimensión y la asignación de recursos depende de su desempeño.

La inclusión mejora el aprendizaje de todos los alumnos. Surgió en los últimos años una narrativa sobre la crisis del aprendizaje que señala que la mayoría de los niños en edad escolar de países de ingresos bajos y medianos no alcanzan un nivel mínimo de competencia en habilidades básicas. Sin embargo, esta descripción deja quizá de lado las características disfuncionales de los sistemas educativos de países más rezagados, como la exclusión, el elitismo y la inequidad. Si el ODS 4 exhorta explícitamente a los países a lograr una educación inclusiva, no es por casualidad. Las soluciones mecánicas que no abordan las barreras de exclusión más profundas solo pueden mejorar los resultados del aprendizaje en una medida limitada. La inclusión debe ser la base de los métodos de enseñanza y aprendizaje.

Los instrumentos jurídicos vinculantes y las declaraciones no vinculantes expresan las aspiraciones internacionales en materia de inclusión. La Convención de la UNESCO relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza (1960), y la Declaración Mundial sobre Educación para Todos, de 1990, aprobada en Jomtien (Tailandia), exhortaron a los países a adoptar medidas para garantizar “la igualdad de trato en la educación” y la “no discriminación en el acceso a las oportunidades de aprendizaje” para los “grupos insuficientemente atendidos”. La Declaración y el Marco de Acción aprobados en Salamanca (España) en 1994, plantearon el principio de que todos los niños deberían asistir a “la escuela a la que deberían asistir si no tuvieran esa discapacidad”, que fue aprobado como un derecho en 2006. Estos textos han influido en las leyes y políticas nacionales de las que depende el avance hacia la inclusión.

Las definiciones nacionales de educación inclusiva suelen abarcar un ámbito más amplio. El análisis realizado para el presente informe muestra que 68% de los países definen la educación inclusiva en leyes, políticas, planes o estrategias. En el 57% de los países hay definiciones que abarcan todos los grupos marginados. En el 17% de los países, la definición de educación inclusiva abarca exclusivamente a las personas con discapacidades o necesidades especiales. (PEER).

Las leyes suelen apuntar a grupos específicos que corren el riesgo de quedar excluidos de la educación. La visión amplia de inclusión de todos los educandos está en gran medida ausente de las leyes nacionales. Solo el 10% de los países establecen disposiciones amplias que incluyen a todos los educandos en sus leyes de educación general o inclusiva. La legislación que emana de los ministerios de educación se refiere más frecuentemente a grupos específicos. Del total de países, el 79% contaba con leyes relativas a la educación de las personas con discapacidad, el 59% a las minorías lingüísticas, el 50% a la equidad de género y el 49% a los grupos étnicos y los pueblos indígenas. (PEER).

Las políticas suelen tener una visión más amplia de la inclusión en la educación. Alrededor del 17% de los países tienen políticas que incluyen disposiciones generales para todos los educandos. Esta tendencia es mucho más fuerte en textos menos vinculantes: el 75% de los planes y estrategias nacionales de educación expresan la intención de incluir a todos los grupos desprotegidos. Alrededor del 67% de los países cuentan con políticas de inclusión de los alumnos con discapacidad, y la responsabilidad de esas políticas se divide casi por igual entre los ministerios de educación y otros ministerios. (PEER).

Las leyes y políticas difieren en lo tocante a la inclusión de los alumnos con discapacidad en las escuelas ordinarias. Las leyes del 25% de los países prevén entornos educativos separados, con porcentajes que sobrepasan el 40% en Asia y América Latina y el Caribe. Alrededor del 10% de los países disponen la integración obligatoria y el 17% la inclusión, mientras que el resto opta por combinaciones de segregación e integración. Las políticas tienden gradualmente a la inclusión: el 5% de los países establecen disposiciones normativas para la educación en entornos separados, mientras que el 12% opta por la integración y el 38% por la inclusión. A pesar de las buenas intenciones consagradas en leyes y políticas, los gobiernos a menudo no hacen efectiva su aplicación.

Las políticas deben ser coherentes y homogéneas para todas las edades y todos los niveles de educación. El acceso a la atención y educación de la primera infancia es sumamente desigual y depende de la ubicación y la situación socioeconómica. La calidad y en particular las interacciones, la integración y un enfoque centrado en el niño orientado en el juego, también son determinantes de la inclusión. Una identificación temprana de las necesidades de los niños es crucial para idear las respuestas adecuadas, pero un etiquetado que marca la diferencia en aras de la inclusión puede resultar contraproducente. La asignación desproporcionada de algunos grupos marginados a categorías de necesidades especiales puede indicar procedimientos discriminatorios, como lo demuestran las acciones legales exitosas encaminadas a hacer valer el derecho a la educación de los alumnos romaníes.

La prevención del abandono escolar prematuro requiere la adopción de políticas en múltiples frentes. Los sistemas educativos se enfrentan a un dilema. La retención en un grado parece aumentar el abandono escolar, pero la promoción automática requiere enfoques sistemáticos de apoyo correctivo, que muchos países proclaman pero no aplican. Las leyes y políticas no son siempre acordes con la inclusión, por ejemplo, en países donde la edad mínima legal para contraer matrimonio o los umbrales de trabajo infantil son bajos. Bangladesh es uno de los pocos países que invierten considerablemente en programas que brindan una segunda oportunidad, los cuales son indispensables para alcanzar el ODS 4.

Los gobiernos se esfuerzan por hacer que las políticas de educación postobligatoria y de adultos sean más inclusivas. La enseñanza técnica y profesional puede facilitar la inclusión de los grupos vulnerables en el mercado laboral, en particular las mujeres jóvenes y las personas con discapacidad. Para aprovechar su potencial es preciso que los entornos de aprendizaje sean más seguros y accesibles, como es el caso en Malawi. Las medidas encaminadas a la inclusión en la educación superior suelen dedicarse a facilitar el acceso de los grupos desprotegidos mediante cupos o medidas de asequibilidad. Sin embargo, solo el 11% de 71 países contaban con estrategias de equidad abarcadoras; otro 11% elaboraba enfoques para grupos específicos. Un número aún menor contaba con enfoques sistemáticos para propiciar la finalización de los estudios. La inclusión digital, especialmente de las personas de edad, es un gran desafío para los países que dependen cada vez más de las tecnologías de la información y la comunicación.

Las respuestas a la crisis de Covid-19, que afectó a 1.600 millones de estudiantes, no han prestado suficiente atención a la inclusión de todos los estudiantes. Mientras que el 55% de los países de bajos ingresos optaron por la educación a distancia en línea en la educación primaria y secundaria, solo el 12% de los hogares en los países menos desarrollados tienen acceso a internet en sus hogares. Incluso los enfoques que utilizan baja tecnología no han podido garantizar la continuidad del aprendizaje. Entre el 20% de los hogares más pobres en Etiopía, solo el 7% poseía una radio y ninguno poseía una televisión. En general, alrededor del 40% de los países de ingresos bajos y medios bajos no han apoyado a los estudiantes en riesgo de exclusión. En Francia, hasta el 8% de los estudiantes perdieron el contacto con sus maestros después de tres semanas de encierro.

Los datos sobre y para la inclusión en la educación son esenciales. Los datos sobre la inclusión pueden poner de relieve las disparidades de oportunidades y resultados educativos entre los distintos grupos de estudiantes, permitiendo así identificar a los que corren el riesgo de quedar rezagados y determinar la gravedad de los obstáculos que enfrentan. En base a estos datos, los gobiernos pueden elaborar políticas de inclusión y reunir más información acerca de la aplicación y de resultados cualitativos más difíciles de observar.

La formulación adecuada de preguntas sobre las características asociadas a la vulnerabilidad puede ser delicada. Los datos sobre la disparidad educativa a nivel de población, recogidos mediante censos y encuestas, sensibilizan a los ministerios de educación acerca de la disparidad. Sin embargo, según cómo estén formuladas, las preguntas sobre características tales como nacionalidad, origen étnico, religión, orientación sexual y expresión de identidad de género pueden referirse a identidades personales delicadas, ser intrusivas y suscitar temores de persecución.

La formulación de preguntas sobre la discapacidad ha mejorado.. El acuerdo sobre una medición válida de la discapacidad ha sido un proceso largo. El Grupo de Washington sobre Estadísticas de Discapacidad de la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas propuso un breve conjunto de preguntas para los censos o encuestas de 2006, que abarcaban ámbitos funcionales esenciales y actividades de los adultos. A continuación, se desarrolló un módulo específico para niños con el UNICEF. Las preguntas adaptan las estadísticas de discapacidad al modelo social de discapacidad y resuelven graves problemas de comparabilidad. Su tasa de adopción está aumentando pero a un ritmo lento.

Los datos emergentes sobre la discapacidad son de mayor calidad, pero siguen siendo fragmentarios. El análisis de 14 países que participaron en las encuestas agrupadas de indicadores múltiples en 2017–19 y utilizaron el módulo infantil más amplio arrojó una prevalencia de la discapacidad del 12%, que oscilaba entre el 6% y el 24%, como resultado de las altas tasas de ansiedad y depresión. En esos países, los niños, adolescentes y jóvenes con discapacidades representaban el 15% de la población no escolarizada. En comparación con los demás niños en edad de asistir a la escuela primaria y el primer y segundo ciclo de secundaria, los que tenían algún tipo de discapacidad presentaban más probabilidades de no estar escolarizados (1,4 y 6 puntos porcentuales, respectivamente), al igual que los que tenían una discapacidad sensorial, física o intelectual (4,7 y 11 puntos porcentuales).

Algunas encuestas escolares brindan una perspectiva más profunda de la inclusión. En el Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes (PISA) de 2018, uno de cada cinco alumnos de 15 años declaró que se sentía como un extraño en la escuela, pero la proporción superaba el 30% en Brunei Darussalam, los Estados Unidos y la República Dominicana. En todos los sistemas educativos participantes, los estudiantes de nivel socioeconómico más bajo tenían menos probabilidades de sentirse incluidos. Se pueden utilizar datos administrativos para reunir datos cualitativos sobre la inclusión. Nueva Zelandia efectúa un seguimiento sistemático de indicadores blandos a nivel nacional, por ejemplo si los estudiantes se sienten atendidos y seguros, y su capacidad para establecer y mantener relaciones positivas, respetar las necesidades de los demás y mostrar empatía. Cerca de la mitad de los países de ingresos bajos y medianos no recopilan datos administrativos sobre los estudiantes con discapacidades.

Los datos indican los lugares donde sigue habiendo segregación. En el Brasil, un cambio de políticas aumentó la proporción de alumnos con discapacidad que asistían a las escuelas ordinarias, que pasó del 23% en 2003 al 81% en 2015. En Asia y el Pacífico, casi el 80% de los niños con discapacidad asistían a escuelas ordinarias, del 3% en Kirguistán al 100% en Timor-Leste y Tailandia. Hay datos dispersos relativos a escuelas que atienden a grupos específicos, como las niñas, minorías lingüísticas y grupos religiosos. Su contribución a la inclusión es ambigua: las escuelas indígenas, por ejemplo, pueden proporcionar un entorno en el que se respetan las tradiciones, las culturas y las experiencias, pero también pueden perpetuar la marginación. Encuestas escolares como el estudio PISA ponen de manifiesto altos niveles de segregación socioeconómica en países como Chile y México, donde la mitad de los alumnos deberían ser reasignados a otras escuelas para lograr una mezcla socioeconómica uniforme. Este tipo de segregación escolar se ha mantenido prácticamente igual durante el período 2000–15.

La identificación de las necesidades educativas especiales puede resultar polémica. La identificación puede informar a los maestros sobre las necesidades, para que puedan atenderlas y prestar apoyo a los educandos. Sin embargo, los niños podrían ser etiquetados por sus compañeros, los docentes y los administradores, lo que puede suscitar estereotipos de cara a los alumnos etiquetados y fomentar un enfoque médico. La legislación portuguesa ha establecido recientemente un enfoque no basado en categorías para determinar las necesidades especiales. Una etiqueta suscita bajas expectativas; se supone por ejemplo que habrá dificultades de aprendizaje, y estas pueden autorrealizarse. En Europa, el porcentaje de alumnos identificados por tener necesidades educativas especiales oscila entre el 1% en Suecia y el 20% en Escocia. Los problemas de aprendizaje constituían la categoría más importante de necesidades especiales en los Estados Unidos, pero eran desconocidos en el Japón. Esa variación se explica principalmente por las diferencias en la manera de construir esta categoría educativa: las necesidades institucionales, financieras y de capacitación varían, al igual que las implicaciones de las políticas.

La consecución de una educación inclusiva no es responsabilidad exclusiva de los agentes de las políticas educativas. La integración de los servicios puede mejorar la manera en que se toman en cuenta las necesidades de los niños, así como la calidad y la relación costo-eficacia de los servicios. Se puede lograr la integración cuando un proveedor de servicios actúa como punto de remisión para el acceso de otros. Un mapa de la educación inclusiva en 18 países europeos, en su mayoría referida a alumnos con discapacidades, muestra que los ministerios de educación son responsables de los docentes, la administración escolar y los materiales de aprendizaje; los ministerios de salud de los servicios de detección, evaluación y rehabilitación; y los ministerios de protección social de la ayuda financiera.

Compartir responsabilidades no garantiza la existencia de colaboración, cooperación y coordinación horizontal. Unas normas, tradiciones y culturas burocráticas bien arraigadas obstaculizan el paso a modelos de prestación de servicios que no sean compartimientos estancos. La insuficiencia de recursos puede ser otro factor coadyuvante: en Kenya, un tercio de los centros de evaluación educativa, establecidos a nivel de condados para ampliar el acceso a la educación a los niños con discapacidades, funcionaban con una sola persona en lugar de los equipos multidisciplinarios previstos. Se necesitan normas medibles y claramente definidas que definan responsabilidades. En Rwanda, se elaboraron normas para permitir a los inspectores evaluar la inclusividad en las aulas. En Jordania, diversos actores utilizaban normas distintas para la autorización y acreditación de centros de educación especial; la nueva estrategia decenal abordará este problema.

Se necesita una integración vertical entre los distintos niveles de gobierno y apoyo a las autoridades locales. Los gobiernos centrales deben financiar plenamente los compromisos asumidos con los gobiernos locales y desarrollar las capacidades de estos. Una reforma emprendida en la República de Moldova para sacar a los niños de internados, en su mayoría del Estado, tropezó con dificultades porque los ahorros no fueron transferidos a las instituciones de los gobiernos locales y a las escuelas que acogían a los niños. En Nepal, una evaluación intermedia del programa del sector escolar y del primer taller de educación inclusiva mostró que, si bien algunos puestos del gobierno central habían sido descentralizados, las autoridades locales tenían escasas capacidades para prestar los servicios educativos requeridos.

Tres palancas de financiación son importantes para la equidad y la inclusión en la educación. En primer lugar, los gobiernos pueden o no compensar desventajas relativas asignando recursos a autoridades locales o escuelas mediante subvenciones per cápita. En la República Argentina, el gobierno federal asigna subsidios en bloque a los gobiernos provinciales, tomando en cuenta las poblaciones rurales y no escolarizadas. Las provincias cofinancian la educación mediante sus ingresos, cuyos niveles son sumamente variables, lo que agrava la desigualdad. En segundo lugar, las políticas y los programas de financiación de la educación pueden dirigirse a los educandos y sus familias acordando dinero en efectivo (por ejemplo, becas) y exenciones de pago (por ejemplo, derechos de matrícula). Uno de cada cuatro países aproximadamente cuenta con programas de acción afirmativa para fomentar el acceso a la educación superior. En tercer lugar, políticas y programas de financiación que no están dedicados específicamente a la educación pueden tener importantes efectos en el campo educativo. A largo plazo, en América Latina, las transferencias monetarias condicionadas elevaron el nivel de educación entre medio año y un año y medio.

La financiación de una educación inclusiva de la discapacidad requiere un enfoque adicional. Se recomienda un enfoque doble de la financiación, que complemente los mecanismos generales con programas específicos. Los encargados de la formulación de políticas deben definir las normas de los servicios que se han de prestar y los costos a sufragar. Deben abordar el reto que entraña el aumento de los costos a medida que aumentan las tasas de identificación de necesidades especiales, y diseñar formas de priorizar, financiar y prestar servicios específicos para una amplia gama de necesidades. También deben definir los resultados de manera tal que se ejerza presión sobre las autoridades locales y las escuelas, para que estas no sigan asignando servicios a niños con necesidades especiales diagnosticadas ni segreguen más los entornos a expensas de otros grupos o de las necesidades de financiación generales. Finlandia está avanzando en esta dirección.

Incluso los países más ricos carecen de información sobre la financiación de la educación de los alumnos con discapacidades. En un proyecto de mapa de financiación de la educación inclusiva en los países europeos se comprobó que solo cinco de los 18 disponían de información pertinente. No existe ningún mecanismo de financiación ideal, ya que los países difieren en cuanto a su historia, su concepto de la educación inclusiva y sus niveles de descentralización. Unos pocos países se están alejando de las ponderaciones múltiples (por ejemplo, por tipo de deficiencia), que pueden inflar el número de estudiantes con necesidades especiales, y adoptan una fórmula de financiación sencilla para las escuelas ordinarias. Muchos promueven redes para compartir recursos, instalaciones y oportunidades de desarrollo de capacidades.

Los países más pobres suelen tener dificultades para financiar el paso de la educación especial a la educación inclusiva. Algunos países han aumentado sus presupuestos para mejorar la inclusión de los estudiantes con discapacidades. El presupuesto de Mauricio para 2018–19 cuadruplicó la subvención anual per cápita para material didáctico, servicios, mobiliario y equipo para educandos con necesidades especiales.

La elección de los planes de estudios puede promover u obstaculizar una sociedad inclusiva y democrática. Es necesario que los planes de estudios aseguren a todos los grupos en riesgo de exclusión que son fundamentales para el proyecto educativo, tanto en términos de contenido como de aplicación. La utilización de planes de estudios diferentes con normas distintas para algunos grupos dificulta la inclusión y crea un estigma. Sin embargo, muchos países siguen aplicando a los alumnos con discapacidades un plan de estudios especial, proporcionan a los refugiados solo el plan de estudios de su país de origen para fomentar la repatriación, y suelen orientar a los alumnos con peores resultados hacia circuitos educativos más lentos. Se plantean problemas en diversos contextos: poblaciones internamente desplazadas en Bosnia y Herzegovina; cuestiones de género en el Perú; minorías lingüísticas en Tailandia; refugiados burundeses y congoleños en la República Unida de Tanzanía; pueblos indígenas en el Canadá. En Europa, 23 de 49 países no abordaron explícitamente la expresión de la orientación sexual ni la expresión de la identidad de género.

Los planes de estudios inclusivos deben ser pertinentes, flexibles y atentos a las necesidades. Los datos extraídos de evaluaciones ciudadanas en el Asia Meridional y el África Subsahariana pusieron de relieve grandes diferencias entre los objetivos de los planes de estudios y los resultados del aprendizaje. Si los planes de estudios atienden a los alumnos más privilegiados y dan primacía a ciertos tipos de conocimientos, surge una desigualdad de aplicación práctica entre zonas rurales y urbanas, como lo demostró un estudio sobre los programas de matemáticas de la educación primaria en Uganda. El aprendizaje en la lengua materna es vital, especialmente en la escuela primaria, para evitar lagunas en el conocimiento, acelerar el aprendizaje y mejorar la comprensión. En el estado de Odisha (India), la educación multilingüe abarcaba unas 1 500 escuelas primarias y 21 idiomas tribales de enseñanza. Solo 41 países del mundo, de los cuales 21 pertenecen a la Unión Europea, reconocen el lenguaje de signos como idioma oficial. En Australia, el 19% de los estudiantes siguen planes de estudios adaptados. Los planes de estudios no deben conducir a callejones sin salida, sino ofrecer vías de acceso a una educación permanente.

Los manuales escolares pueden perpetuar los estereotipos. La representación de las minorías étnicas, lingüísticas, religiosas e indígenas en los libros de texto depende en gran medida del contexto histórico y nacional. Diversos factores influyen en el trato que los países dan a las minorías; figuran entre ellos la presencia de poblaciones indígenas; el predominio demográfico, político o económico de uno o varios grupos étnicos; una historia de segregación o conflicto; la conceptualización de la nación; y el papel de la inmigración. La imagen de los grupos minoritarios que presentan los manuales escolares puede mitigar o exacerbar el grado de “otredad” con que son percibidos por los demás o se perciben ellos mismos. Las imágenes y descripciones inadecuadas que asocian ciertas características a grupos específicos de población pueden hacer que los estudiantes provenientes de grupos no dominantes se sientan representados de forma falsa, incomprendidos, frustrados y alienados. En muchos países, las mujeres están a menudo infrarrepresentadas y su imagen suele ser estereotipada. En los textos e imágenes de los manuales de educación secundaria en inglés, la representación de la mujer era del 44% en Indonesia, del 37% en Bangladesh y del 24% en la provincia de Punjab (Pakistán). Las mujeres estaban representadas como introvertidas y en ocupaciones menos prestigiosas.

Las evaluaciones de buena calidad son un componente fundamental de un sistema inclusivo de educación. Las evaluaciones suelen organizarse de manera excesivamente estrecha; determinan la admisión en determinadas escuelas o el encauzamiento en trayectos educativos separados, y envían mensajes contradictorios acerca de la voluntad del gobierno de realizar la inclusión. Las evaluaciones sumativas transnacionales a gran escala, por ejemplo, tienden a excluir a los estudiantes con discapacidades o dificultades de aprendizaje. La evaluación debe centrarse en las tareas de los estudiantes: cómo las abordan, cuáles resultan difíciles y cómo se pueden adaptar algunos aspectos para realizarlas con éxito. Se hace menos hincapié en las evaluaciones sumativas de perfil alto efectuadas al final del ciclo educativo, prestándose más atención a las evaluaciones formativas de perfil bajo a lo largo de la trayectoria educativa. Esto apunta a adaptar la evaluación a las finalidades de la educación inclusiva. Las adaptaciones de los exámenes son fundamentales, pero se ha cuestionado su validez porque parecen ajustar a los alumnos a un modelo. En cambio, se debería procurar determinar cómo puede la evaluación ayudar a los educandos con discapacidades a dar pruebas de su aprendizaje. En siete países del África Subsahariana, ningún docente tenía un conocimiento mínimo de la evaluación de los alumnos.

Es necesario conjugar varios factores para llevar a cabo reformas inclusivas de los planes de estudios, los manuales escolares y las evaluaciones. Es preciso desarrollar capacidades para que los interesados puedan trabajar en colaboración y pensar de forma estratégica. Es necesario también establecer asociaciones para que todas las partes se apropien del proceso y trabajen en pos de los mismos objetivos. Para que los planes de estudios, los libros de texto y las evaluaciones sean inclusivos se requieren procesos participativos para su diseño, elaboración y aplicación.

En la educación inclusiva, todos los docentes deben estar preparados para enseñar a todos los educandos. La inclusión no puede realizarse si los maestros no son agentes del cambio, con valores, conocimientos y actitudes que permitan que todos los alumnos tengan éxito. La actitud de los maestros suele combinar un compromiso en favor del principio de inclusión con dudas sobre su propia preparación y sobre la disposición del sistema educativo a prestarles apoyo. Los docentes no son siempre inmunes a los prejuicios y estereotipos sociales. La educación inclusiva requiere que los educadores estén abiertos a la diversidad y entiendan que todos los alumnos aprenden conectando las experiencias del aula con las de la vida. Si bien hay muchas posibilidades de formación y aprendizaje profesional de los docentes diseñadas a estos efectos, persisten opiniones arraigadas acerca de la deficiencia de algunos alumnos, que se consideran como incompetentes o incapaces de aprender, lo que significa que a los docentes les cuesta a veces percibir que la capacidad de aprendizaje de cada educando es ilimitada.

La falta de preparación para una educación inclusiva puede ser el resultado de lagunas en los conocimientos pedagógicos. En la Encuesta Internacional de Enseñanza y Aprendizaje de 2018, cerca del 25% de los maestros indicaron una gran necesidad de perfeccionamiento profesional para enseñar a alumnos con necesidades especiales. En diez países francófonos del África Subsahariana, el 8% de los maestros de segundo y sexto grado habían recibido formación en el trabajo acerca de la educación inclusiva. Es importante superar el legado del pasado, que consistía en formar distintos tipos de docentes para distintos tipos de alumnos en entornos separados. Para que sea de buena calidad, la formación de los docentes debe abarcar aspectos múltiples de la educación inclusiva para todos los educandos, desde los métodos de enseñanza y la gestión del aula hasta los equipos multiprofesionales y los métodos de evaluación del aprendizaje, y debe incluir un apoyo posterior para ayudar a los educadores a integrar sus nuevas competencias en la práctica docente. En la provincia canadiense de Nueva Brunswick, una política abarcadora de educación inclusiva introdujo cursos de capacitación para maestros con el fin de ayudar a alumnos con trastornos del espectro autista.

Los docentes necesitan condiciones de trabajo y un apoyo apropiados para adaptar la enseñanza a las necesidades de los educandos. En Camboya, los maestros cuestionaron la viabilidad de una pedagogía centrada en el niño en un contexto de aulas superpobladas, escasez de recursos didácticos y planes de estudios demasiado ambiciosos. La enseñanza de contenidos normalizados con miras a los requisitos de una evaluación del aprendizaje puede dificultar la adaptación de las prácticas docentes. La cooperación entre maestros de distintas escuelas puede ayudarles a enfrentar los problemas de la diversidad, especialmente en los sistemas que pasan de la segregación a la inclusión. A veces dicha colaboración no existe, ni siquiera entre docentes de una misma escuela. En Sri Lanka, pocos maestros de las clases ordinarias colaboraron con sus colegas de las unidades de necesidades especiales.

Un aumento del personal de apoyo acompañó la incorporación de estudiantes con necesidades especiales. Sin embargo, se observa una carencia a nivel mundial. Las respuestas a una encuesta dirigida a sindicatos docentes indicaron que se carecía en gran medida de personal de apoyo en el 15% de los países por lo menos. Los asistentes de aprendizaje o de enseñanza pueden ser muy útiles en el aula. Su función consiste en complementar el trabajo de los maestros, pero a menudo se los coloca en situaciones que exigen mucho más. Unas expectativas profesionales más altas, acompañadas por niveles de formación profesional a menudo insuficientes, pueden redundar en una menor calidad del aprendizaje, interferencias en la interacción con los compañeros, un menor acceso a una instrucción competente y estigmatización. En Australia, el acceso de los alumnos con discapacidades a docentes cualificados se vio obstaculizado en parte porque el sistema dependía excesivamente de un personal de apoyo no cualificado.

La diversidad de los docentes suele ir a la zaga de la diversidad de la población. Esto es a veces el resultado de problemas estructurales que impiden a los miembros de grupos marginados obtener titulación, enseñar en las escuelas una vez que están cualificados y permanecer en la profesión. Los sistemas deberían reconocer que estos educadores pueden reforzar la inclusión aportando puntos de vista únicos y sirviendo como modelo a todos los estudiantes. En la India, la proporción de maestros de las castas desfavorecidas, que constituyen el 16% de la población del país, pasó del 9% al 13% entre 2005 y 2013.

La inclusión en la educación requiere escuelas inclusivas. Se ha comprobado que el espíritu que impera en la escuela —los valores y creencias explícitos e implícitos, así como las relaciones interpersonales, que definen la atmósfera de la escuela— está relacionado con el desarrollo social y emocional y el bienestar de los alumnos. El porcentaje de estudiantes de los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) que tenían un sentimiento de “pertenencia” a la escuela bajó del 82% en 2003 al 73% en 2015, debido al aumento del porcentaje de estudiantes de origen inmigrante y a la disminución del sentimiento de pertenencia entre los nativos.

Los directores de escuela pueden fomentar una visión compartida de la inclusión. Pueden orientar la pedagogía inclusiva y planear actividades de perfeccionamiento profesional. En un estudio transnacional sobre los docentes de escuelas ordinarias con alumnos con necesidades especiales, se comprobó que los que contaban con una dirección más sólida en la escuela tenían menos necesidades de desarrollo profesional. Aunque las tareas de los directores son cada vez más complejas, casi una quinta parte (que asciende a la mitad en Croacia) no tenía ninguna formación en materia de liderazgo educativo. En 47 sistemas educativos, el 15% de los directores de escuela (más del 60% en Viet Nam) señalaron una gran necesidad de formación profesional para promover la equidad y la diversidad.

El acoso y la violencia en las escuelas causan exclusión. Un tercio de los adolescentes de 11 a 15 años ha sido objeto de acoso escolar. Tienen más probabilidades de ser víctimas las personas que son percibidas como diferentes de las normas o ideales sociales, como las minorías sexuales, étnicas y religiosas, los pobres y las personas con necesidades especiales. En Nueva Zelandia, las personas lesbianas, gais, bisexuales, transgénero e intersexuales tenían tres veces más probabilidades de ser acosadas. En Uganda, el 84% de los niños con discapacidad habían sufrido violencia por parte de sus compañeros o del personal, comparados con un 53% de aquellos sin discapacidad. Los métodos de gestión de las aulas, los servicios de orientación y las políticas deben determinar las responsabilidades del personal y definir medidas para prevenir y abordar el acoso y la violencia. Los enfoques punitivos no deben suplantar el apoyo a los estudiantes y el cultivo de una atmósfera de respeto.

Las escuelas deben ser seguras y accesibles. El trayecto hacia la escuela, el diseño de los edificios y las instalaciones sanitarias a menudo violan los principios de accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad. Más de una cuarta parte de las niñas de once países de África, Asia y América Latina señalaron que nunca o rara vez se sentían seguras en el camino hacia o desde la escuela. Ninguna escuela de Burundi, Níger y Samoa disponía de “infraestructura y materiales adaptados para estudiantes con discapacidades”. En Eslovaquia, el 15% de las escuelas primarias y el 21% de los establecimientos de primer ciclo de secundaria cumplían esas normas. Sigue siendo difícil obtener datos comparables y fiables porque las normas de los países varían y las escuelas no cumplen con todos los elementos de una norma; además, la capacidad de vigilancia es escasa y los datos no se verifican de forma independiente.

La infraestructura accesible no está siempre al alcance de todos. La CDPD exhortó a crear un diseño universal para aumentar la funcionalidad y atender a las necesidades de todos, independientemente de la edad, el tamaño o la capacidad. Si las instalaciones que permiten el acceso pleno se integran desde el inicio, el costo aumenta en un 1%, en comparación con un 5% o más después de la finalización. Los programas de ayuda ayudaron a difundir los principios de diseño universal. Las escuelas indonesias construidas con apoyo australiano incluían aseos, pasamanos y rampas accesibles; el gobierno adoptó medidas similares para todas las nuevas escuelas.

Las tecnologías de apoyo pueden determinar la participación o la marginación. Las tecnologías asistenciales incluyen dispositivos de entrada (teclados y controles de entrada adaptados, entrada de voz, programas de dictado) y dispositivos de salida (lectores y ampliadores de pantalla, impresoras tridimensionales, anotadores Braille). Los sistemas de comunicación alternativos y aumentativos reemplazan el habla. Los sistemas de escucha asistida mejoran la claridad del sonido y reducen el ruido de fondo. Estas tecnologías mejoran las tasas de graduación, fomentan la autoestima y el optimismo, pero a menudo no se dispone de ellas por falta de recursos o no se utilizan eficazmente por falta de formación de los maestros.

Tomar en cuenta las experiencias de los estudiantes marginados. Es difícil documentar los puntos de vista de los alumnos vulnerables sin singularizarlos. Se ha observado que sus preferencias de inclusión dependen de su vulnerabilidad, del tipo de escuela a la que asisten, de la experiencia que viven en un tipo distinto de escuela y del nivel y la discreción del apoyo especializado. Los alumnos vulnerables que asisten a escuelas ordinarias prefieren a veces entornos segregados para obtener mayor atención o reducir el ruido. Emparejar a los estudiantes con compañeros con discapacidades puede aumentar la aceptación y la empatía, aunque no garantiza la inclusión fuera de la escuela.

Las poblaciones mayoritarias tienden a reducir a estereotipos a los alumnos minoritarios y marginados. Las actitudes negativas reducen la aceptación y provocan aislamiento y acoso. Los refugiados sirios en Turquía consideraron que los estereotipos negativos causaban depresión, estigmatización y alienación con respecto a la escuela. Los estereotipos pueden bajar el nivel de las expectativas y disminuir la autoestima de los estudiantes. En Suiza, las niñas internalizaron la opinión de que eran menos aptas que los varones para las ciencias, la tecnología, la ingeniería y las matemáticas, lo que las disuadió de seguir estudios en esos ámbitos. Los maestros pueden contrarrestar la discriminación en el marco educativo, pero pueden también perpetuarla. Los profesores de matemáticas de São Paulo (Brasil) aprobaban más fácilmente a los estudiantes blancos que a sus compañeros negros de igual competencia y buen comportamiento. En China, los maestros tenían una percepción menos favorable de los alumnos migrantes rurales que de sus compañeros de centros urbanos.

Los padres impulsan la educación inclusiva pero también se resisten a ella. Los padres pueden tener creencias discriminatorias acerca del género, la discapacidad, el origen étnico, la raza o la religión. Alrededor del 15% de los padres en Alemania y el 59% en Hong Kong (China) temían que los niños con discapacidades perturbaran el aprendizaje de los demás. Si tienen la posibilidad de elegir, los padres desean enviar a sus hijos vulnerables a escuelas que aseguren su bienestar. Necesitan confiar en que las escuelas ordinarias respondan a sus necesidades. A medida que la escuela se vuelve más exigente con la edad, los padres de niños con trastornos del espectro autista pueden tener que buscar escuelas que satisfagan mejor sus necesidades. En el estado australiano de Queensland, el 37% de los alumnos de escuelas especiales habían concurrido anteriormente a escuelas ordinarias.

La elección de la escuela por parte de los padres incide en la inclusión y la segregación. Las familias que están en condiciones de elegir pueden evitar las escuelas locales desfavorecidas. En las ciudades danesas, un aumento de siete puntos porcentuales en la proporción de alumnos migrantes se correlacionaba con un aumento de un punto porcentual en la asistencia de los nativos a escuelas privadas. En el Líbano, la mayoría de los padres prefieren las escuelas privadas de tipo sectario. En Malasia, las escuelas privadas organizadas en base al origen étnico y diferenciadas por la calidad contribuyeron a la estratificación, a pesar de las medidas gubernamentales para combatir la segregación escolar. A pesar del potencial de inclusión de la educación general a distancia y en línea, la preferencia de los padres por la autosegregación mediante la educación en el hogar pone a prueba los límites de la educación inclusiva.

Los padres de niños con discapacidad suelen encontrarse en una situación angustiosa. Los padres necesitan apoyo para identificar y tratar tempranamente el sueño, el comportamiento, la lactancia, la comodidad y el cuidado de sus hijos. Los programas de intervención temprana pueden ayudarlos a adquirir confianza en sí mismos, utilizar otros servicios de apoyo y matricular a los niños en las escuelas ordinarias. Los programas de apoyo mutuo pueden brindar solidaridad, confianza e información. Los padres con discapacidad tienen más probabilidades de ser pobres, menos instruidos y tener dificultades para acudir a la escuela o colaborar con los maestros. En Viet Nam, las tasas de asistencia a la escuela de los hijos de padres con discapacidad eran inferiores en un 16%.

La sociedad civil ha promovido y vigilado el derecho a la educación inclusiva. Las organizaciones de y para personas con discapacidad, los grupos de base de padres y las organizaciones no gubernamentales (ONG) internacionales del sector del desarrollo y la educación vigilan los progresos realizados en relación con los compromisos gubernamentales, hacen campaña en pro del cumplimiento de los derechos y defienden contra las violaciones del derecho a la educación inclusiva. En Armenia, una campaña de las organizaciones no gubernamentales dio lugar a un marco jurídico y presupuestario para implementar la educación inclusiva a nivel nacional de aquí a 2025.

Los grupos de la sociedad civil prestan servicios educativos por contrato gubernamental o por iniciativa propia. Estos servicios pueden ayudar a grupos a los que los gobiernos no llegan (por ejemplo, los niños de la calle) o constituir alternativas a los servicios gubernamentales. En la política de educación inclusiva de Ghana se exhorta a las organizaciones no gubernamentales a movilizar recursos, promover una mayor financiación, contribuir al desarrollo de las infraestructuras y participar en el seguimiento y la evaluación. El gobierno del Afganistán apoya la educación comunitaria, que se basa en la participación de la población local. Sin embargo, las escuelas de organizaciones no gubernamentales creadas para grupos específicos pueden promover la segregación en lugar de la inclusión educativa. Deben ajustarse a las políticas y no duplicar servicios ni competir por fondos limitados.